原標題：艾琳 王剛：大城市的政府職權配置與現代政府型構——基於深圳“強區放權”的論析
現代城市的發展正在面臨越來越多的挑戰，問題的根源在於城市領導者的能力缺失。“強區放權”是深圳市委市政府按照“國家治理體系和治理能力現代化”的要求，近年來實施的一項抓“最核心、最要害”和“牽一髮而動全身”的整合式政府改革與創新。它着眼於城市政府領導力提升、將建設現代化國際化創新型城市作為目標，着力破除制約深圳發展的體制藩籬和制度障礙。本文試圖通過揭示“強區放權”的改革機理和治理邏輯，從政府職權配置的角度探究現代政府的型構模式。
一、增強城市領導力的深圳創新
深圳自建立以來，始終以“百米衝刺”的姿態狂奔在工業化、城市化、現代化和國際化的道路上；到2016年年底，GDP總量達1.95萬億元，全口徑財政收入7901億元，常住人口1190.84萬人，商事主體270萬户，成為名符其實的現代化特大城市。與此同時，傳統與現代交織的“城市病”不斷顯現，原本行之有效的管理方法、管理手段受到挑戰，如何再創優勢成為城市主政者面對的重大問題。
（一）汲取教訓：契機式的改革
2015年12月20日，深圳光明新區一垃圾填埋場發生滑坡，造成77人死亡和失蹤的重大災難。在應急搶險救災的同時，深圳迅速組織力量，圍繞城市公共安全展開了拉網式排查。面對排查出的在城市安全、城市規劃、建設和管理中的諸多缺失，嚴肅審視政府管理、行政運作和事權配置的種種弊端；直面問題、探尋根源的檢視，引發了觸及根本的認知激辯，並形成破除故步自封、打消患得患失、消除求穩怕變等的思想再解放。改革的時機選擇和環境營造，對變革的可觸及範圍、可達成深度具有重要影響。深圳抓住了再次實施重大改革的契機，堅定了“過去靠改革取得輝煌成就，當前、未來的發展也唯有靠改革”的共識，確立了在革故鼎新中“打基礎、立長遠、補短板”的決心。
（二）老區先行：複製式的改革
作為深圳最早的建成區，市政基礎設施相對老舊、城市空間拓展存在侷限，受制度和體制制約，區政府“有勁使不上”一直是羅湖的“痛點”。羅湖區的強烈發展意願，2015年得到了市委市政府的積極迴應，賦權該區在城市更新上先行先試，相應下放了土地整備、臨時用地、土地招拍掛等44項事權。與城市更新有關的7個市直部門的22項審批事項一併下放，計劃和規劃同步申報，審批層級由4級變為2級，審批環節由25個減為12個。在市規劃國土委的支持下，羅湖區開發了城市更新“一張圖”信息系統，將涉及城市更新事權的單位全部納入，實現“平行變平台，外部協調變內部溝通”。改革使城市更新審批期限縮短一年半，2016年全區固定資產投資增長46%，其中城市更新投資增長106%，GDP增速9%，均創該區多年新高。
（三）總結提升：拓展式的改革
行政職權是政府運作的核心，決定着行政機關的存在形態、運行方式。有了羅湖區的成功實踐，深圳簡政放權的步伐更加堅實，提出了全面下放重點領域事權、提高城市供給能力的“能放則放”的改革要求，改革領域進一步拓展：下放道路建設、交通運輸等57項事權，工程質量監管、消防審批等10項事權，水務工程、污水污泥處理等4項事權，公園、綠化等9項事權，人力資源中介機構、養老機構審批管理等與民生密切相關的事權。陸續下放的144項事權中，審批類的76.3%，執行類的10.8%，監管類的12.9%；完全下放的61.7%，權限擴大的38.3%；業務量較多的48.1%，一般的18%，較少的23.3%，其他的10.7%。下放高“含金量”事權，增強了區經濟社會發展、城市建設管理和公共服務供給的能力，進一步消解了投資項目審批鏈條長、效率低、推進難的問題。
（四）配套推進：協同式的改革
財權、人事權的相應調整，才能構建起完備的改革體系。按照財隨事轉、因事定費的原則，結合財税和土地出讓收入，深圳實施了市區投資體制改革和財政體制改革，確定除全市性、跨界跨區項目外，其他政府投資全部下放；將部分“市投市建”項目調整為“區投區建”，取消“市投區建”，市、區政府投資比例由6∶4調整為5∶5。將規劃國土、交通運輸、市場監管駐區機構調整為雙重管理，不宜實行屬地管理的採取市管隊伍區管領導、市管業務區管使用的方式，消化“條塊”衝突。通過挖潛調劑，市級2374名編制“人隨事走”充實下放到各區。強化基層行政執法，與市民關係密切、執法頻率高的領域實行街道執法。發揮行政服務大廳的平台整合功能，全市實行“一號申請、一窗受理、一網通辦”，民生服務事項下沉到社區。“下放真，落地實，配套全，辦得好”，是改革的總體要求。
（五）職權重構：整合式的改革
城市是高度一體化的生命體，調整權力配置、實施職能整合是“強區放權”的核心方式。城市的整體性決定了如果任由各區切塊管理，會對城市管理工作帶來負面影響。以縱向放權使城市管理重心整體下移，並在事權下放過程中橫向整合，實施行政職權的系統性簡化優化；以外部效能為導向，改進職能履行方式，使行政職權縱向錯位配置、事權事務相對均衡。做到市、區、街道各級的公共事務與審批事項對應、行政審批與許可事權統一、管理事權與行政職能一致、行政職權與行政責任對稱，疏解區和街道法定職權“過小”與工作職責“過大”的矛盾，促使職責同構、多頭管理、“小馬拉大車”以及條塊割裂等權力運行梗阻的消解。“政府改革與政府創新是政府體系由舊的模式向新的模式轉變或自我完善過程中兩個不同層面的內容。政府創新內涵於政府改革，服從並服務於整個政府改革。”［1］通過整合式政府改革與創新，市的任務是“瘦身健體”，對區的要求是“強身健體”，街道的目標則是“壯身健體”，三個層級的施政能力都在整合中得到相應提升。
（六）持續完善：驗證式的改革
定位為“牽一髮而動全身”的“強區放權”，就是要有效整合其他相關改革。如何兼顧城市管理整體性要求與調動基層積極性，如何兼顧便捷辦事與承接能力，提升事權下放的精準度，需要持續地校驗。深圳十個區的現代化程度並不同步，雖然“改革方案”下放的事權是一致的，但各區的理解和期許存在差別：承接能力強的區要求進一步加大事權下放力度，基礎較弱的區“有心無力”、希望由市直部門代行或設緩衝期；在事權執行尺度上，有的區較嚴、有的區放寬，有的項目把握偏緊、有的則實施過鬆，做法上的不同會給管理和服務對象帶來困擾。另一方面，市直部門對改革要求、下放事項的態度和做法也有出入。市直部門對區暫時無法承接到位的事項應再“送一程”；對下放效果不明顯，或分散辦理會造成行政資源較大浪費的事權可重新調整；有的還需要修訂有關的地方性法規、規範性文件，理順職權調整的法理關係，事權下放即使做不到“於法有據”，也能夠“不與法衝突”。
原標題：艾琳 王剛：大城市的政府職權配置與現代政府型構——基於深圳“強區放權”的論析
二、“強區放權”實踐的改革啟示
政府改革是政府適應社會的變化而對政府體系的結構、功能以及行為進行調整和變革的過程。［2］主政者確定“轉變職能、重心下移、權責統一、提高效能”作為“強區放權”的改革原則，是基於深圳城市發展狀況和目標定位的主動選擇。
（一）保持領先必須主動改革
深圳僅用30年就走完了世界現代化城市數百年的發展歷程，作為“快速發展城市的典範”躋身全球先進城市行列。在多年的磨合中，深圳的市、區、街道和社區之間在管理邊界、職權層級、行為模式、業務銜接等方面，形成了相對穩定的運作秩序和工作聯繫；但城市管理權仍然過度集中，產生了權力與事務脱節，導致政府職能懸置、轄制力不強和執行力弱化等弊端。伴隨建成區規模的不斷擴張、社會經濟結構的日趨複雜、城市功能的演進升級，環境危機、交通擁堵及公共安全隱患等業已成為這座城市的巨大困擾。解決問題需要有正視困難、自找麻煩的勇氣，打破既有的權力配置、利益格局勢在必行，只有在“得罪”現狀中才能破解桎梏，構建更符合發展趨勢的管理體制、組織形態和運作機制，唯有此才能保持領先。“強區放權”是弊端發現和目標導向的主動改革，是問題倒逼的應對式改革，與“遵照執行”上級文件的落實式改革有很大區別，將問題的解決作為實現目標、構建運作模式的必要過程，要實現的是更有力的管理、更有效的治理、更優良的發展。
（二）改革的切入點至關重要
凡重大改革既要有敲門磚，也要有切入點，切入點就是“痛點”，找到了就抓住瞭解決相關問題的“腰眼”。汲取“12·20”事故教訓，深圳必須解決自身三大短板：一是全市已建成建築中有30多萬棟尚待完善手續，其中有些可能存在重大安全隱患；二是可用建設用地指標僅剩8平方公里，必須通過城市更新、土地整備等，彌補發展空間的不足；三是“小政府”格局下基層力量薄弱，隨着城市的膨脹管理鏈條越拉越長，加劇了工作脱節、管理缺位。要消弭這些城市軟肋，局部單打獨鬥不行，必須系統性銜接，需要結合“放管服”和供給側改革，實施政府職能整體優化和體系構建的全域性改革，破除制約城市發展的體制機制障礙。“強區放權”抓住城市空間這個矛盾最為突出的緊約束，從城市建設、投資體制、社會管理、行政執法、駐區機構權屬、區與街道職責和機構編制等方面同時入手，着眼於“兩級政府”、“三級管理”和“四級服務”的體系建設，打造更好地履行公共管理、公共服務、社會治理和促進經濟發展、民生福利改善的有效政府。
（三）在委託授權中放而不散
放而不散、放而不亂是對簡政放權的基本要求。比如一家企業以同一項目到幾個區同時申請用地，誰來協調？區的積極性調動起來了，如何防止標準不統一、本位主義，避免利益衝突和成效抵消？分權與集權是權力的配置方式，放權與授權是權力的調整方式，相互依存並互為利弊。應遵循比例原則的適當性、必要性和均衡性要求，使放權與授權、集權與分權的邊際效益均衡，做到放不失序。以授權管理方式放權，意味着對放給區的事權運行規則、標準進行適度統一，還要有力的統籌、有效的糾偏，輔之必要的監管和指導，避免城市內部的競爭消耗。行政秩序是市場秩序的保證，是社會秩序的基礎，是政治秩序的前提，從公共政策到公共管理的城市統一性，要求健全授權管理的制度規範，理清放權事項與授權管理的範疇、邊界和關係，使二者服從和服務於城市的整體需要。放權不是放任、放責，“強區”不是“弱市”、更不是職權“割據”。涉及全市空間規劃、重要行業產業政策、重大公共設施建設等事權事務，全市要政令統一。
（四）在分權中重塑治理體系
條塊治理是現代政府治理架構的重要特徵。城市政府縱向職權的劃分，主要受事權事務的影響範圍、重大性、煩瑣度，以及與行政相對人的關係等影響。［3］放權的實質是激勵，不宜集中控制或集中管理成本更高的職權更適合以分權模式履行。鑑於權力的單向度特徵，“沉得下”才能“管得住”、“處置快”，為此要確保下放的權力能管事、能定事、能做事，避免只拿鑰匙不當家。
1.突出市謀劃發展的職責。通過對政府職權格局的調整和事權事務的優化，促使市直部門更好地履行政策、規劃、指導、監督、核查等職能，從不必直接從事的煩瑣事務中解脱出來，增強政策制定、宏觀決策、統籌協調和調配資源的能力，聚焦於提升城市高度、奠定區域格局、發掘發展後勁等對城市未來至關重要的方面，把工作重心用於保障城市整體發展的跨區規劃、重大設施、重要項目上來，保證規劃、建設、管理和產業佈局、公共服務在市域範疇內的均衡統一。
2.擴大區整合實施的職能。“強區”的落腳點，在於提升區助推經濟、建設城市、管理社會和服務公眾的能力，發揮區在城市綜合管理、促進發展和完善服務方面的主體作用，提高城市運轉效能。區的行政職能完備、機構相對健全、管理較為規範，改革提高了區的自主權，除強化轄區的日常建設、管理外，還要更好地提供文化教育、醫療衞生、住房保障、勞動保障、社會福利、公共安全等公共服務產品，改善市容等基礎環境。
3.強化街道行政執行的職權。提高權力末梢的執行能力，必須職權、事權適配。區在承接整合事權後，將適宜的事權事務交由街道行使，發揮街道在城市管理、社會建設和公共服務的基礎作用，改善基層治理狀況。街道“有事、有權、有人、有責”，對身邊的事既能看得見，又能管得着、辦得到，能更妥善地處置各類危機，更有效地為社區發展提供保障；將街道承擔的專業性較強的行政執法和經濟發展、招商引資、教育醫療等職責上收區實施，明確對街道的考核由區委區政府統一組織。
（五）通過轉換機制提升效能
縱向放權是改革的起點，區在承接事權後要實施職能整合、流程再造，重構政府運作體制、運作機制和運作方式，完成職權的再融合、事權的再優化、事務的再配置；行政效能得到明顯提升，是改革預期目標的核心，這既關係“接得住”的能力建設，也體現“承接好”的改革要求。市區兩級要對受理要素、許可條件、規制功能相同或相近的審批事項加以歸併，建立審批、監管與服務既相對獨立又彼此銜接的管理體制；“組織價值在流程、流程之外無組織”，在全流程再造中剔除非必要管理環節、簡化業務運作、消解機構宂餘，促使更為合理的管理體制、運作機制儘快就位。“強區放權”不是管理層級之間的權力“分果果”，絕不只是區行政權力的擴張、機構編制的膨脹，不是對原有體制、機制的簡單複製。屬地責任、集成職權、創新體制、改善管理是“強區”的關鍵，要體現為管理體制的理順、運作機制的優化、政府職能的轉變，體現為治理能力的明顯提高、治理效益的顯著改善，以及行政相對人滿意度的持續提升。
城市治理必須同時解決城市中的政府治理問題與政府治理中的城市問題，只有這樣，才能實現城市發展與政府轉型的雙重目標。［4］深圳的“強區放權”的核心是實現現代化城市政府治理的體制創新、制度創新和機制創新，提升政府對經濟發展的駕馭能力、對城市運行的管理能力、對社會事務的治理能力，有別於省直管縣體制下的“強縣擴權”或“擴權強縣”。［5］
原標題：艾琳 王剛：大城市的政府職權配置與現代政府型構——基於深圳“強區放權”的論析
三、在職權重置中型構現代政府
面對城市內部越來越多的突出問題，政府如何完全現代化轉型就成為城市治理的核心問題。建設順應時代發展要求、與所處城市適配，並能發揮引領作用的政府管理和治理能力，才能抓住轉型時期的巨大機遇，實現新的跨越。要完成先進城市的現代政府的型構，需要通過“強區放權”這樣具有極強帶動性和牽引力功能，發揮系統性作用的政府改革來實現。
（一）建構職能適配的均衡政府
政府作為城市管理者不是單一模式的存在，諸如有限政府、責任政府、法治政府、效能政府和服務型政府都是現代政府的內在屬性，這些要素既彼此支撐又相互牽制，共同體現於“強區放權”改革，偏執任一方面都將導致行政職能的紊亂。換言之，“強區放權”要實現的是理性整合、有效自控的均衡政府，是具有市域關注、職能融合和系統效能的整合型政府，並以此保障政府的職權要素合理、組織結構簡約和運行機制優良。均衡政府打破了本位主義的職責體系，使政府的橫向分工服從整體目標，並與縱向職權的層級配置有機銜接，構建職能與體制、規模與效能、決策與執行、監管與服務匹配的“更為管用的政府”。
（二）打造全流程化的協同政府
改革的初衷，在於提升深圳的競爭力、輻射力和影響力，加速建設與先進城市相適宜的權力格局和運行機理。“強區放權”構建的縱橫交織的行政運轉機制，要通過全流程化打通政府切塊設置和分級管理形成的楚河漢界、壁壘高牆，集合政府職能、行政職權和事權事務，從管理與服務的雙重維度橫向協作、縱向貫通，運用信息化技術實現工作聯動、無縫聯結，建設一體化的協同。協同政府是現代政府的特質，也是城市治理現代化的關鍵。協同政府致力於消除政府決策、管理、運作和服務中的“碎片化”，所體現的結構性協調機制、制度性協作機制與程序性協助機制，是與現代城市社會形態相適應的網絡化治理機制。［6］
（三）再塑多元參與的合作政府
城市管理是在城市空間裏協調和整合所有公共和私人行為的活動。追求資源效益最大化的市場機制、體現以人為本的社會機制、以公共服務為職責的行政機制，是現代城市運作的三大核心機制，“強區放權”致力於三者的有機銜接、適度整合，促使多元主體參與的公共治理的形成。換言之，事權下放、職權下沉，將推進政府由管控走向治理、由管制走向服務，善治、善政本身就是政府作用的更好發揮；有利於政府作為城市共同一員以合作者身份，引導（主導）不同社會主體、社團組織、私人機構以及市民個人共同參與到城市公共活動或公共治理當中發揮作用。合作政府是先進城市的當然選擇，它使權力更多地代表社會意願，增強市民對政府的信任。
（四）建設高效彈性的強力政府
城市管理水平，決定着城市的品質。“強區放權”改革致力於解決行政權力與公共事務的不匹配問題，通過職權、事權的重新配置，力求實現各行政層級的職能有效、行為有力、結果有用，以公共管理和服務的高效能迴應市場、社會的訴求。政府組織結構、管理模式和任務編組的彈性機制，有利於提升政府的協調能力、應變能力和適應能力，降低大城市運作中的僵化、低效和冷漠。［7］除了簡政放權外，“強區放權”還把改革的着眼點放在制度性、結構性問題的重構上，放在了體制創新、機制創設上，最大限度地放大變革成效。城市需要、市民歡迎的公共管理者，必須以積極作為維護秩序、保障自由、促進公平、改善服務，需要通過橫向分權、縱向授權以及給工作人員賦權建立起有權威、可依賴的強力政府。
（五）提供價值服務的智能政府
城市治理歸根到底是價值和利益的實現。智能政府不僅是政府運作、決策的智能化，還是政府監管、服務的智能化，是打造智慧城市的基礎和前提。“互聯網＋政務服務”是“放管服”改革的重要內容，也是“強區放權”改革所要推進的“技術＋制度”的體制機制變革。政府形態受制於城市形態併為城市定位服務，智能政府以公共服務為導向，以行政審批、政務服務的數據化推動政府運作機制的重建，照顧到行政相對人的差異化訴求並提供個性化服務，使市民享受到由此帶來的便利；基於“數字管理”的資源共享、業務協同、科學決策，可提升政府管理城市的領導力，提升支撐超大型城市運作更低成本、更高效益和共享欣欣向榮的服務能力。
毫無疑問，政府建構能力是城市的核心競爭力，這一點對政府主導模式城市尤其如此。城市政府的先進性集中體現為政府與城市的相宜性。能放就放、宜統則統、授權有度的“強區放權”，通過事權下移、人員下沉、就便管理、就近服務等，着眼於構建與深圳這座城市定位、目標相匹配的政府職能體系、組織架構和運行機制，在整體性和協同性的前提下又以適度彈性促進效能提升、智能服務，從而實現現代政府在先進城市治理上的深刻變革，挖掘潛力、提升城市競爭力，這又何嘗不是處在現代化進程中的大城市對其管理者的深切呼喚。(艾琳，吉林大學法學院講師；王剛，深圳市人民政府副祕書長)
［參考文獻］
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